司法多邊主義與公共事件斡旋
一、社會公共事件與危機中的司法斡旋
當代中國城市化進程正進入新一輪的高速成長期，隨著社會分化出現(xiàn)的階層沖突已進入多發(fā)時期，尤其一些積重之問題，往往經(jīng)由某一案件引發(fā)成為社會關注的公共事件。應該承認，進入司法過程的社會公共事件，已不再是單純地通過上述的多元程式裝置的運作就能輕易予以解決。案件處理結果意欲實現(xiàn)特殊正義的價值取向，堅守司法多邊主義的立場，還必須在訴訟過程中介入特定的斡旋機制。
《南方周末》頭版曾大幅報道重慶“史上最牛釘子戶”拆遷案的獨家專訪，細述了一場引起社會廣泛關注且影響遠及海外的公共事件如何通過各方的斡旋得以解決。這里，我們并不是要討論該案在法律適用上的是非，亦不是解決由此發(fā)酵而出的立法層面問題，而是分析在這一公共事件中扮演關鍵角色的司法運作過程的可供借鑒之處。
這一公共事件的核心部分，是拆遷雙方未達成拆遷安置或補償協(xié)議，于是作為拆遷人的開發(fā)商申請當?shù)胤抗懿块T出具行政裁定，仍未得以執(zhí)行后又申請當?shù)氐幕鶎臃ㄔ鹤鞒隽藦姴鸩枚ā@這一司法裁定的執(zhí)行與否，引發(fā)了掀起千層巨浪的公眾輿論。對此始料未及的案中各級法院，在這場公共事件中斡旋于各大媒體、地方政府、上下級法院、開發(fā)商和被拆遷人之間，終而化解了這場公共危機。有輿論認為，此案具有涉及面廣、矛盾尖銳、社會關注度高、理論爭議多和處理難度大等特點，現(xiàn)實司法采取了比較寬容的態(tài)度，并且在處理危機方面的能力上也比過去有了很大提高。
當然，這起公共事件的處理過程引申出了一些耐人尋味的問題，頗為發(fā)人深省。對于點燃這場危機導火線的公眾輿論，法院在總結中十分重要的一條就是對網(wǎng)絡媒體不夠重視。事件從網(wǎng)絡開始，并為傳統(tǒng)媒體所跟進，傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡積極互動，互動背后又有強大的社會情緒，還招來無數(shù)外國記者，處理得好壞，事關中國的“形象”。更重要的是物權法剛剛通過，幾乎所有的觀察者都把事件的處理結果，作為衡量中國保護私有財產(chǎn)尺度的依據(jù)。對此法院認為，如果最初對網(wǎng)絡媒體措施得當，就不可能造成輿論從一開始便成為一邊倒之勢，好像開發(fā)商與政府相互勾結在一起。但問題是如果個人權利在遇到問題時缺少一種制度化的解決機制，或者這種制度和機制根本沒有協(xié)商的余地，這時保護只能來自于能夠提供這種保護的群體或個人，其中就包括由于城市拆遷而屢屢發(fā)生的群體性或個體性抗拒事件，這種運作邏輯必然會引發(fā)社會的高度關注，而非簡單地對網(wǎng)絡媒體加以控制就萬事大吉了。
當然，處于這場風暴中心的現(xiàn)實司法，本來可以根據(jù)法律規(guī)則和原則完全中立地解決糾紛，依法執(zhí)行作出司法裁定。但是，這一經(jīng)典按語之于本案過程卻得到了更為寬泛的解釋。案中法院在強拆裁定作出后，并未很快付諸實施，而是主動融人當?shù)卣畬@一事件的政治性安排，及時將案件情況向當?shù)睾椭醒胗嘘P部門匯報溝通。除了避免法院自身不當表態(tài)可能造成的被動之外，此舉的根本意圖在于，可以依據(jù)所謂公共利益找出最為有利、最為理想的解決方案。誠然，現(xiàn)實司法與地方政府曾經(jīng)私下達成各自召開新聞發(fā)布會公布案情的默契，堅守了形式上的審判獨立，然而，為了保持司法與行政的“口徑”一致而另外進行的內(nèi)部協(xié)調(diào)，無疑在實質(zhì)上又使本為獨立的司法權向法外權威敞開了大門，變得不再那么獨立，成為一種權衡利弊的司法政治決策。
與此同時，案中法院還受到來自上級法院的特別“指導”。重慶高院召集三級法院研究法律上的問題，分析法院在處置問題上有什么不當，這與一個行政組織的領導者為了達到特定結果而承擔的任務無并無區(qū)別。顯然，上級法院又一次充當了“司法科層”的高級管理人，而下級法院也樂于放下相對獨立的態(tài)度，熱衷服從于這種以“案件內(nèi)部請示”為通道的司法官僚制度。
此外，本為這一案件主角的當事人，包括開發(fā)商與被拆遷人，由于事件的“升格”而在司法過程中變得不再那么舉足輕重。該案中，對于每天損失6萬元的開發(fā)商來說，即使?jié)M足被拆遷人的所有要求也更符合其利益，但事情到了這一步，案中法院必須考慮到其余280戶已經(jīng)搬走的拆遷戶的利益，還要考慮今后重慶乃至全國的拆遷工作格局。而在事件處理的最后階段，法院為了履行法律程序貼出了強拆公告，但由于擔心媒體因該公告而誤認為會馬上強拆，公告貼出后特地又開了一次新聞發(fā)布會，披露雙方正在法院的協(xié)調(diào)下進行談判�？梢哉f，此時的現(xiàn)實司法運作已開始超越糾紛解決這一原初功能，在各種利害關系錯綜復雜的對立旋渦中采取了更為積極的立場，發(fā)揮了類似于政治那樣的功能。
從總體而言，處理這次公共事件的現(xiàn)實司法表現(xiàn)為集各種功能于一身的總體性組織。其間，起主要作用的可能不再是專業(yè)化功能，而是由政治與行政權力起到的強勢作用，并且通過這種作用來填充引發(fā)公共事件的現(xiàn)有制度與個人權利之間的真空狀態(tài)。應當說，這一過程正是堅守司法多邊主義立場，進而實現(xiàn)特殊正義的重要進路。
二、司法救濟的必然與司法的低效
事實上，重慶所發(fā)生的“釘子戶”拆遷糾紛只是當前眾多潛在利益沖突的“冰山一角”。中國社科院在全國進行的一次“社會和諧穩(wěn)定問題抽樣調(diào)查”顯示，民眾在認同階層結構狀況總體和諧穩(wěn)定的同時，也明顯感受到階層分化帶來的不同利益之間的矛盾沖突。④這種利益矛盾由潛在發(fā)展為顯性化，大大提高了激化的可能性，在現(xiàn)實司法中突出表現(xiàn)為城市房屋拆遷糾紛、土地征用糾紛、勞資沖突糾紛以及新建小區(qū)業(yè)主糾紛等新類型的案件。此類案件大多涉及某一階層或群體的特殊利益，而且由于涉及絕大多數(shù)民眾的基本利益而變得極為敏感，經(jīng)常成為公眾關注的焦點事件。
“歷史經(jīng)驗表明，在劇烈變革的時代，立法由于層次高、程序復雜而遲緩，往往難以及時地回應社會的變化，不大可能為各種新型社會矛盾的解決提供及時的和周到人微的方案。調(diào)和沖突、化解矛盾甚至在一定程度上創(chuàng)立規(guī)則的重任，勢必要更多地落在司法機關的肩上。”①然而，從反向思維來看，將公共事件較多地訴諸于司法過程解決的現(xiàn)象，也恰好意味著司法運作機制本身的低效。
首先，人們?nèi)狈σ环N執(zhí)行規(guī)則的傾向，很多情況下是因制度本身的不公平造成的。以群體訴訟為例，社會公共事件常常是以群體訴訟表現(xiàn)出來的，但是，中國法院處理群體糾紛的司法實踐存在不少突出問題。一方面，表現(xiàn)在群體訴訟、共同訴訟的立案上，不恰當?shù)叵拗圃V的合并、行使訴訟的分離等權力。有時，一個訴訟完全可以解決的案件被分拆成幾百甚至上千個案件，使案件的統(tǒng)計數(shù)字嚴重扭曲。這樣做的一個結果，是法院的收費提高而當事人的訴訟成本大大增加，但是，更為重要的是，現(xiàn)行法律明文規(guī)定的代表人訴訟制度，被法院不恰當?shù)叵拗七m用乃至拒絕適用，群體訴訟和共同訴訟的功能得不到發(fā)揮，使那些原本可以借助團隊訴訟力量尋求的實體正義得不到伸張，受害者必須親自上陣，以自己的名義或委托代理人直接提起訴訟，并參加整個訴訟過程。這就相當程度地增加了受害人的訴訟難度，使他們中的許多人為權利而斗爭的勇氣受限于經(jīng)濟、時間、精力等客觀障礙而衰退甚至消失，只能任由加害者逍遙法外。另一方面，主要是對處理群體糾紛采取了不恰當?shù)乃痉ㄕ�。最高人民法院作出�?guī)定：“當事人一方或雙方人數(shù)眾多的共同訴訟，依法由基層人民法院受理。”②其本意是認為共同訴訟增加了案件審理上的困難，影響了社會穩(wěn)定，所以應當取消或減少其適用，即使偶爾適用也放在基層法院。但是，該解釋卻明顯與民事訴訟法的級別管轄規(guī)定相互抵牾。③
這種對既定規(guī)則的拒絕適用或與上位規(guī)則產(chǎn)生的沖突，客觀造成現(xiàn)實司法運作的非制度化狀態(tài)。非制度化狀態(tài)，是指人們賴以生存的制度環(huán)境缺少確定性，在遭遇某種需要解決的問題或情況時，不是依據(jù)明確、穩(wěn)定的制度安排來解決，而是依靠一次次的具體博弈。缺乏制度化保護的權利低水平必然造成事實上的不均衡，因為在缺乏制度化權利保護的情況下，強勢階層和弱勢階層在為自己牟取利益的實際能力上是不對等的。在幾乎完全依靠實力角逐的時候，強勢階層可以利用種種非制度化的手段為自己謀取利益，而弱勢階層則缺乏這種能力。為了恢復力量失衡，弱勢階層自然選擇在司法運作的同時，借助于網(wǎng)絡、報刊和電視等媒體構造一個公共話語空間，進行“社會總動員”，給人以強烈的震撼。
其次，只有那些認為自己會贏的當事人才會訴諸法院，潛在的認為勝算很低的一方不會選擇司法救濟，這種現(xiàn)象稱之為司法過程中的“逆向選擇效應”。①這種逆向選擇導致的后果是明顯的，本來那些當事人自己無法解決的案件最應由司法加以解決，但由于這種逆向選擇，使得司法功能的范圍變得有選擇性，而且造成現(xiàn)實司法在適當場合反而不能發(fā)揮應有的作用。比如，一旦批準某地塊的拆遷，就意味著這片土地的使用權已被收回，被拆遷人在提上就已經(jīng)失去與開發(fā)商討價還價的余地，更何況最高人民法院發(fā)布的司法解釋規(guī)定，不再受理達不成拆遷補償協(xié)議的糾紛案件，亦即當事人只能訴諸行政裁決，不服行政裁決也只能提起行政訴訟，較之民事訴訟而言，這種司法救濟的勝算顯然大為降低。因此，在拆遷引發(fā)的公共事件中，在土地已被征用，房屋拆遷勢不可擋的情形下，被拆遷人的最大希望就是有周全公平的程序制度來規(guī)范開發(fā)商的行為。然而，就是在程序資源方面，被拆遷人不僅自始至終都是一個被動者，而且無法行使應有的知情權，信息嚴重不對稱，行政關系與民事關系混雜不清，加之民事救濟手段得不到國家公權力的支持，留給當事人的唯一救濟途徑就只能是新聞輿論。
摘自：楊力著《司法多邊主義:以中國城市化進程的階層趨勢為主線/區(qū)域法治叢書》
